讓環評修正回歸理性討論



環評制度引入台灣迄今已逾施行二十年,期間因中科三期開發案的衝擊,曾引發檢討修正的聲音。但時任環保署長的沈世宏並未提出完整配套,加上有諸多重大開發案環伺,修法不了了之。民進黨二次執政,招攬協助民間修正多項重要法案的律師詹順貴入閣,入閣前他即明言,環評法修正是他願意入閣的主要原因,但推出修法草案迄今進度磕磕絆絆,甚被昔日戰友貼上「換位子即換了腦袋的標籤」。而一次會議中詹的失言與離席,再度加深雙方對立,修法遙遙無期。

環評法到底該不該修?這個問題必須先回頭檢視環評制度到底能不能夠發揮本來的效益。這道檢視,不該端以個案是否被環評否決未獲開發來看,而須由系統性的眼光下手,平等地檢視其缺漏與好處。

舊的不提,就以這十年左右的開發大案如國光石化,雖在環評階段被擋下,平心而論,其未能通過,實取決於政治因素;國光石化的前身是八輕,是數十年前的舊案翻身再來,這顯示環評制度裡容許過往威權體制規劃的案子可伺機而動的空間。而若看中科三期或中科四期,更是缺陷滿滿,諸如中科四期開發時缺乏現勘,使相思寮的迫遷未能及時獲得評估;中科三期因政治介入被強行通過,透過訴訟撤銷環評結論,但環評法內的把關機制不夠明確,使得政治壓力能擅斷詮釋撤銷環評結論不等於自始沒做過環評而能續已開發。東海岸所面臨的觀光開發壓力則更明確,業者購入私有地,在數十年前就草率通過環評,現環評法規定,逾三年未動工只需做環境差異分析,而環差往往是現階段提出的開發影響比過往小即能通過。

上述缺漏,皆顯示現有環評制度愈遇爭議愈難以發揮功能的窘境。窘境很大程度來自無論官方或民間開發單位,都將環評當成擋箭牌。目的事業主管機關基本上只扮演轉送環境影響說明書的角色,唯一目標就是通過開發,雖為委託顧問公司製作環說書的雇主,卻可以不對內容精確性與真偽負責。

開發是否全然為惡?相信多數環保人士都不會如此極端地宣稱。開發的惡,來自對某一方的利益獨厚,而為了此利益的獲取,無視區位適宜性、環境的涵容量與弱勢人民的身家性命。換言之,倘若各方利益能在一場域獲得公平公正的論辯與釐清,衝突不必然一定存在。

然而,因行政部門長此以往忽略其該擔負的責任,不僅使開發單位與民間沒有互信,也牽連想要務實釐清開發行為的顧問公司。在此情況下,環評中的「評估」其實難以存在,而是成為開發與環境保護意識型態對立的拉鋸戰。

若檢視目前環保署提出的環評法「母法」修正內容,基本上是將上述缺漏彌封起來的方向,不僅沒有拿掉民間團體在意的否決權,在修正過後,過往已通過環評卻超過十年未做開發的,其環評結論將直接失效;或是開發案通過逾五年未開發提出環境差異分析後,通過後又停擺,再超過五年,也將自動失效;而若是通過後逾一定年限未開發,提出環差時被發現有重大影響,環保署也將有權限「廢止」原本的環評結論。

以湖山水庫為例,即是環評委員可以發現當地為八色鳥重要棲地,來廢止原環評結論、終止開發。或如日前的大潭電廠審查案,審查中發現,不僅工業港開發會影響藻礁,工業區也會,環評委員也可據此要求開發單位進一步針對工業區提出環境影響調查報告書。或再以南鐵地下化為例,台南市政府再不能以環境差異分析取代環評,藉此忽略其更變施工法後對更多居民迫遷的影響。簡言之,修法後,環保署擁有除了開發案當下廝殺的否決權外,另一項遏止錯誤開發的工具。

值得注意的是,新法的修正,也強化了目的事業主管機關的責任,在修正案裡,要求目的事業主管機關,必須針對開發區位表示具體理由,及其開發行為在產業政策上的重要性為何,此外,也要擔保環評書件的合理性跟正確性。若以後龍科技園區開發案為例,即是前苗栗縣長劉政鴻必須具體說明非開發特定農業區不可的理由、開發後具體的經濟效益怎麼評估、居民同意開發的證據在哪?這些權力的擴張,其實一定程度將區域計畫委員會把關的程序也納入環評考量。

此外,以前環評制度,新送審的開發案轉送環說書後雖會安排現勘,但路線全聽憑開發單位與顧問公司規劃,所以,才會有中科四期現勘,竟然刻意跳過相思寮的情況;但新的修正法案,則是由環保署帶領環評委員到當地後,在現勘前先舉行當地意見聽取會議,內容包括當地居民、團體對該開發案在環境上的意見或疑慮,以及對現勘地點的建議。目的避免相思寮事件重演,以及確保當地民眾、團體可以盡早知道有此開發案,並可以表示意見。而現勘當天提出的內容,會列為專案小組審查的列管項目,這樣的規劃,是將二階環評的範疇界定會議概念納入,使相對不具備重大影響的案子的在地居民,也有更多表達意見的空間。而因中科三期爭訟的影響,這次修法也將環評法第14條中「自始未通過環評」的定義確認得更加清楚——未來若開發案通過後經行政訴訟判決定讞被撤銷,即等同未通過環評。

在這次修正草案中,於母法中最被外界質疑的,是「加速審查效率」的概念。這六個字在過往的運作,是政治介入的象徵,是政治力由上往下介入,要求環評只能「開幾次」。新法的修正雖也將環評的專案小組審查限縮到三次為限、可一次展延,但並非沒有配套措施,其配套措施,即是在審查過程中,要求開發單位對疑慮的實問實答,若要展延,必須說明具體理由、明確提出評估時間,若專案小組認為理由不具體、理由與過往一再重複、總是實問虛答,即可否決。

當然,事在人為,在環評大會委員組成仍有多數官派的情況下,開發單位的實問虛答也可能獲得官官相護,也是這對行政的信心闕如,導致了不少環保人士的「護航」說,然而,破損的制度不進行修正,即意味著抗爭的不能消停,那麼,民間與行政部門的信賴究竟要從何建立?或是,若是環委組成是導致相對優良的制度無法施展的原因,為何不是進一步檢討這些問題,而是要全盤否決,為一相對進步的政策貼上護航標籤?

這陣子環保團體與環保署的對立,圍繞在《開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準》及《環境影響評估法施行細則》的修正上,若細看這兩項的修正內容,確實有進步(如礦業展延需環評),亦有可被質疑之處。如部分環運人士,即對環保署針對地下街開發免環評有所疑慮。環保署對此曾說明,地下街的開發免除環評,是因本就受其他審查規範,且其所在區位於都市土地,相對較少環境疑慮;環保署的解釋,環運人士當然不必全盤接受,亦可反駁辯論,但討論時何妨直接就具體憂懼理由(如擔心土方挖掘過多、是否可能因區位差異影響水脈等)進行討論,而要以揣測方式宣稱此項修法與目前也多有爭議的前瞻條例審查相互掛鉤綁樁?政治論述雖能引發媒體觀看效果並獲得傳播,但卻可能引發不理性的相互攻擊,甚至以小失大,讓整體制度改革寸步難行。


人民監督批判政府理所當然,政府官員應傾聽多方聲音接受建言,有錯則改,有不足則修正,只要有益政府施政批判,不管措辭強硬甚至尖銳,政府官員當有雅量接受。但任何討論,若非以事實為基礎而是去脈絡或拼頭接尾,則將演變成雙方的情感動員與情緒對抗。制度沒有可能盡善盡美,卻可能藉著對共同目標的認可與協商趨近完整,誅心論不該在環境保護這條船上存在,否則無以度過改革長河。

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